EU's eurozonekrise

EU-Kommissionen var af den opfattelse, at den græske krise meget let kunne sprede sig til andre lande. Det meddelte man eurolandene. Alligevel forholdt den tyske regering sig passivt. Man anså i første omgang sagen for at være et nationalt græsk anliggende, som kunne løses af grækerne selv via en mere ansvarlig finanspolitik – og rådet af økonomi- og finansministre i EU vedtog man en erklæring med netop dette budskab. Med andre ord: Tyskland var på dette tidspunkt ikke villig til at påtage sig nogen form for lederrolle i denne sag.

Udgangspunktet for Tysklands ageren var – som altid i økonomisk-politiske anliggender – den ordoliberale model. Den bliver den økonomiske model for Forbundsrepublikken Tyskland efter Anden Verdenskrig, da forbundskansler Konrad Adenauer ophøjede den til tysk statsfilosofi efter råd fra økonomiminister Ludwig Erhard. Den, mener de tyske beslutningstagere, har æren for, at det økonomisk set er gået så godt i Tyskland siden 1945. En ordoliberal tilgang indebærer bl.a. faste regler om minimale offentlige underskud og en anbefaling om, at disse regler skal overholdes strengt. Målet er at sikre stabilitet og forudsigelighed i det økonomisk-politiske system. Det er i øvrigt den selvsamme model, som hele ØMU-systemet i sin tid blev konstrueret på baggrund af:

Eurozonen blev simpelthen indrettet efter tysk model med en centralbank (ECB), som skulle fungere helt uafhængigt af politikere, a la Bundesbank og med ordoliberale regler for offentlige underskud og lavinflation.

Samtidig skulle eurozonen på linje med de ordoliberale anbefalinger netop ikke være en transferunion, det vil sige, hvor man overfører midler direkte fra ét medlemsland til et andet. Hvert enkelt euroland måtte holdes ansvarligt for egne handlinger. Hvis Grækenland nu pludselig skulle hjælpes, kunne det føre til en spiral af uansvarliglighed. Derfor måtte grækerne – der jo fik søde fordele, som flød fra eurodeltagelsen – bide i det sure æble.

Sådan lød holdningen fra tysk side i den indledende fase. I konsekvens heraf forsøgte regeringen i Athen under Georg Papandreou ihærdigt at stabilisere sin offentlige økonomi med alle hånde initiativer via reformer og store besparelser i velfærdsudgifterne. Det gjorde imidlertid hans parti, det socialdemokratiske PASOK, voldsomt upopulært og sendte det mod et valgnederlag i 2012 med 13 pct. af stemmerne og næsten udslettelse i 2015 med kun 5 pct.

Samtidig diskuterede den tyske regering efterhånden helt åbent to løsninger på den græske krise. Enten skulle ØMU’ens regler justeres, således at det blev muligt at smide et land ud af eurosamarbejdet, hvis det ikke overholdt kravene. Eller også skulle der iværksættes hjælpeforanstaltninger – via en kombination af kortsigtede IMF-initiativer og mellemlange kreditter fra en ny europæisk monetær fond. Tyskland var med andre ord så småt begyndt at kridte banen op med henblik på at agere leder – vel at mærke i en lederrolle, som slet ikke fandtes før. Det var desuden i en rolle, som i første omgang indebar, at den ordoliberale model blev bredt endnu stærkere ud.

Frankrig og de sydeuropæiske eurolande kritiserede de to tyske alternativer og argumenterede i stedet for largesse og for en mindre striks fortolkning af ØMU-reglerne. Men det blev ikke til noget – simpelthen fordi tyskerne mener, at det stred mod den ordoliberale model.

Men efterhånden som den græske eurokrise udviklede sig, blev det klart, at man i Berlin var villig til at se bort fra elementer i modellen, hvis det var vigtigt for at tjene tyske interesser.

I begyndelsen var kredsen omkring den daværende tyske finansminister, Wolfgang Schäuble, mest tilbøjelig til at lade Grækenland gå ud af eurosamarbejdet. Kort sagt: Grækenland var vejet og fundet for let til at være et euroland. I marts 2010 ændrede Merkel-regeringen imidlertid – efter lang tids tøven – holdning og erklærede, at man ville kunne gå med til direkte støtte i form af kreditter til Grækenland. Kalkulen var, at det ville skade troværdigheden af ØMU-projektet for meget, hvis man brød musketéreden blandt medlemslandene og smed et enkelt land ud. For hvem ville stå for tur næste gang, og hvordan ville markedet reagere i forhold til det næstsvageste led, når det svageste var væk. Samtidig skulle der imidlertid være skrappe krav knyttet til fortsat græsk deltagelse.

For det første skulle kreditten først gives i tilfælde af en overhængende risiko for et totalt kollaps, som truede stabiliteten i hele ØMU-konstruktionen.

For det andet skulle den direkte hjælp indeholde et internationalt indslag med Den Internationale Valutafond (IMF) i spidsen og ikke være en ren europæisk redningsaktion, som risikerede at blive for slap og uansvarlig, fordi de europæiske lande har det med at gøre hinanden vennetjenester (a la ”hvis du ikke er hård ved mig her, så er jeg heller ikke hård ved dig dér”).

For det tredje skulle kreditterne stilles til rådighed på baggrund af markedsbaserede rentesatser, men garanteres af de andre eurolande. På den måde ville Grækenland få et incitament til hurtigt efter at gå tilbage til det almindelige kapitalmarked for at få refinansieret statsgælden, når eurokrisen ebbede ud. Grækenland skulle – efter traditionel tysk logik – ikke blive hængende i en sump af lavrentestøtte udefra.

Men i maj 2010 eskalerede eurokrisen. Dele af den græske regering gik direkte imod inddragelsen af IMF. Man frygtede, at betingelserne ville være så skrappe, at de blev folkeligt uacceptable. Straks efter denne udmelding blev de græske statsobligationer bedømt af de internationale ratingbureauer til at være som usælgelige ’junk bonds’ i stil med statsobligationer fra overforgældede lande i Sydamerika. Det var denne fastlåste situation, som skubbede Merkel-regeringen videre til næste fase i hendes lederrolle.

I midten af maj 2010 henvendte den tyske regering sig til Frankrig for i samarbejde at lægge en plan. Resultatet blev, at den græske regering fik et tilbud om en omfattende bilateral kreditramme på 80 mia. euro fra eurolandene samt ekstra 30 mia. euro i lån fra IMF. Betingelsen var stadig, at der skulle ske skrappe nedskæringer af de offentlige udgifter, privatiseringer og en gennemgribende reform af det græske skattesystem, som var (og stadig er) notorisk dårligt til at inddrive skat. Sikringen af balancen mellem færre udgifter og flere skatteindtægter var sandsynligvis bedre, end den græske regering havde frygtet, og derfor tog regeringen godt imod det tysk-franske initiativ.

Herudover foreslog Tyskland etableringen af European Financial Stability Facility (EFSF). Det skulle være et mellemstatsligt arrangement, hvilket udelukkede indflydelse fra EU-institutioner som EU-Kommissionen og Europa-Parlamentet. Tyskland skulle nemlig ikke nyde noget af indflydelse fra aktører, som kunne finde på at modarbejde den tyske linje, og dermed sikrede Tyskland sig fortsat lederrollen. Forsøget på at ’blødgøre’ den ordoliberale europæiske kurs blev dermed afvist. Det tyske synspunkt var: Når der endelig skulle være et land, der blandede sig i den græske krise, måtte det være en leder (Tyskland) med en bivogn (Frankrig), som sikrede, at det skete efter tysk recept.

Med forslaget imødekom den tyske regering de franske bekymringer for stabilitet i eurozonen i almindelighed og de franske bankers eksponering i forhold til Grækenland i særdeleshed. Samtidig kom det frem, at også de tyske banker var stærkt engagerede i Grækenland, og de ville – ganske som de franske – blive hårdt ramt ved en græsk udtræden af euroen. Med andre ord var der betydelige fælles tysk-franske interesser på spil.

Første fase af det tyske lederskab under eurokrisen fandt altså sted i en form, hvor Tyskland skabte den nye lederrolle for sin egen skyld, omend med henvisning til de eksisterende ØMU-regler. Tyskland påtog sig angiveligt den nyskabte lederrolle for at undgå kaos og sammenbrud i eurosamarbejdet, men optikken, hvor igennem det foregik, var tysk. For at undgå en (potentiel) massiv pengeoverførsel fra tyske skatteborgere til Grækenland insisterede Merkel-regeringen som nævnt på opfyldelsen af en række betingelser, før en kreditramme kunne gives fri – trin for trin – til Grækenland. Ikke alene skulle IMF involveres, så fondens sædvanlige krav ved kreditgivning til lande blev efterlevet. Men EU’s stabilitets- og vækstpagt skulle styrkes med en passus om, at medlemslandene tilsluttede sig en europæisk finansiel stabilitetskultur a la ordoliberalismen. For det tredje ville Merkel-regeringen på ingen måde acceptere udstedelsen af såkaldte eurostatsobligationer, som samtlige eurolande ville blive tvunget til at garantere for i fællesskab. Det var ellers noget, som Frankrig og de sydeuropæiske eurolande gerne så, fordi Tyskland som medudsteder kunne sænke renten – en effekt af Tysklands meget høje kreditværdighed.

Anden fase af det tyske lederskab – nu med støtte fra Frankrig – begyndte som nævnt i midten af 2010 og endte i slutningen af 2011 med vedtagelsen af finanspagten, som var en skrappere version (og lettere at håndhæve via sanktioner) end reglerne i stabilitets- og vækstpagten. Med pagten blev EFSF omdannet til en permanent European Stability Mechanism (ESM). På tysk forlangende skulle al fremtidig kredithjælp til EU’s medlemslande forudsætte en tilslutning til pagten, som efterfølgende blev ratificeret af alle EU’s medlemslande, dog med undtagelse af Storbritannien og Tjekkiet.

Selvom ESM har mange (tyske) ordoliberale træk, indebar den en form for balance mellem Tyskland og Frankrig, der i institutionen hver tegner sig for en kapitalandel på 20 pct. De to landes kapitalandele er samtidig store nok til, at de tilsammen kan hindre afgørende beslutninger i ESM, hvis ellers de er enige. Det kunne eksempelvis dreje sig om ESM’s opkøb af bestemte eurolandes statsobligationer.

Tredje fase i udviklingen af det tyske lederskab under eurokrisen begyndte gradvist at tage form fra sommeren 2011, i kølvandet på at den græske krise begyndte at skade økonomierne i lande som Italien, Spanien, Portugal og Cypern. I foråret 2013 kulminerede dette med, at netop Cypern løb ind i en regulær bankkrise, hvor landets banker var på nippet til at kollapse.

I denne tredje fase blev det tysk-franske duopole lederskab i øvrigt suppleret af den europæiske centralbank, ECB, der i denne fase gik fra at være en slags vagthund for prisstabilitet og til at være en vagthund for selve euroen. Det var i øvrigt i denne fase, at aktører i ECB erklærede, at ordoliberalismen var ECB’s økonomiske filosofi.

ECB udvidede opkøbet af statsobligationer – inden for rammen først af det såkaldte Security Markets-program og siden via Outright Monetary Transactions (OMT). ECB-direktøren, Mario Draghi, introducerede OMT i 2012 med en kontant udmelding om, at ECB ville gøre ”hvad end der skal til for at sikre euroen”.

Som konsekvens af ECB’s nye linje i forbindelse med OMT valgte to tyske repræsentanter i bestyrelsen at træde ud: Bundesbank-direktør Axel Weber og cheføkonom Jürgen Stark. De gik med den begrundelse, at OMT er imod anbefalingerne i den ordoliberale lærebog, hvoraf det klart fremgår, at der skal være tæt forbindelse mellem handling og ansvar. OMT manglede ifølge de to ansvarlighed, fordi ECB trådte til og understøttede eurolandenes kurs på statsobligationer, uden at de ansvarlige for de uansvarlige finanspolitikker mærkede konsekvenserne (som de ville have gjort, hvis de græske statsobligationer skulle være blevet solgt til meget høje renter).

Merkel-regeringen forsvarede imidlertid – først i det skjulte og siden åbent – ECB’s nye rolle som ’lender of last resort’, også selvom denne funktion stred mod den ordoliberale model. Årsagen var, at den tyske regering gradvist vurderede eurokrisen som stadig mere alvorlig. Det lignede en egentlig systemisk krise, hvilket også fremgik af Angela Merkels udtalelse om, at ”hvis euroen falder, gør EU det også”. Dermed var også stærke tyske interesser på spil. Ordoliberalismen viste sig således godt at kunne vige pladsen, hvis det tjente overordnede tyske interesser.

ECB’s nye interventionistiske politik og Bundesbanks påtvungne rolle i den forbindelse blev efterfølgende gjort til genstand for kritik i den tyske offentlighed. Både repræsentanter for Bundesbank, regeringspartierne og konservative medier begyndte at kritisere ECB for at overtræde sit mandat. Nogle lagde endda sag an mod regeringen for at have brudt den tyske forfatning ved at deltage i både ESM og finanspagten. Det førte dog kun til et slag i luften.

Den tyske forfatningsdomstol endte imidlertid med at fælde en dom, som godkendte Merkel-regeringens beslutning om at støtte OMT under bestemte betingelser. Det betød, at Tyskland kunne fastholde sin lederrolle i krisen. Men i kølvandet på debatten om ECB’s nye linje blev det eurokritiske parti Alternative für Deutschland etableret.

Alt i alt skiftede det tyske lederskab under eurokrisen gradvist – fra at være først ikkeeksisterende, dernæst unilateralt og til sidst multilateralt med inddragelse af Frankrig og siden også en interventionistisk ECB. Den bagvedliggende holdning byggede imidlertid på, hvad der i de forskellige faser under eurokrisen tjente Tysklands økonomiske og politiske interesser bedst.

Samtidig gik Tysklands varetagelse af egne interesser som nævnt videre end opbakningen til den ordoliberale model. Det tyske lederskab har ikke på nogen overvældende måde i de forskellige faser været drevet af hensynet til Grækenland som det primære. Tyskland påtager sig derimod først lederskabet, når stærke tyske interesser er på spil, og der skrues op for lederskabet, jo mere dette er tilfældet. Selv visse dele af den ordoliberale model kunne som nævnt ofres i processen.

Efter den foreløbige afslutning på den græske eurokrise i 2017 fremsatte den franske præsident, Emmanuel Macron, et forslag om oprettelsen af både en særlig europæisk fond med milliarder af euro og et eurozone-parlament med henblik på at forhindre fremtidige eurokriser i at udvikle sig. Tyskland var imidlertid imod begge forslag. Til gengæld har tyskerne ikke afvist et andet forslag fra Macrons side, som drejer sig om at indføre flertalsafgørelser i Ministerrådet angående skattepolitikken, som i dag er underkastet enstemmighed, når der skal stemmes om forslagene. Tyskland vil i den forbindelse gerne have mulighed for bl.a. at gennemføre minimumssatser vedrørende selskabsskatten, således at man undgår skattekonkurrencen fra fx Holland og Irland.